Коллизии аудита. Журнал «Методы менеджмента качества», 2014, № 7

Наша организация занимается ремонтом гражданской авиационной техники. В соответствии с требованиями Воздушного кодекса мы получили сертификат, выдаваемый на два года уполномоченным органа по сертификации и подтверждающий соответствие нашей деятельности (как ремонтной организации) действующим Авиационным правилам. Недавно мы получили от этого органа письмо, содержащее следующее уведомление. «Обнаружение при аудите со стороны органа по сертификации хотя бы одного недостатка, связанного с невыполнением требований внутренних документов системы качества и не обнаруженного при внутреннем аудите, будет рассматриваться как несоответствие требованиям Авиационных правил, требующее введения ограничений. После устранения недостатков и согласования корректирующих мер по совершенствованию системы внутреннего аудита ремонтной организации, требующих дополнительного времени для надлежащей реализации, сертификат ремонтной организации выдается сроком на один год. В течение указанного срока ремонтная организация должна ежемесячно представлять в адрес органа по сертификации согласованные отчеты о ходе выполнения внутренних аудитов и реализации согласованных корректирующих мер». Мы считаем такую постановку вопроса не вполне обоснованной и просим прокомментировать, насколько представители органа по сертификации правы, устанавливая такие требования.

Для начала отметим, что при анализе ситуации автор исходил из того, что письмо получено от организации, необходимость сертификации которой определяется требованиями Воздушного кодекса Российской Федерации [1, ст. 8, п. 1] и Федеральных авиационных правил «Организации по техническому обслуживанию и ремонту авиационной техники» (ФАП-145) [2, п. 1.2].

Именно там установлено, что не допускается осуществление ремонта воздушного судна организацией без сертификата соответствия данным правилам. Нет сомнений, что именно ФАП-145 и названы в письме Авиационными правилами.

Теперь можно перейти к разбору положений приведенного в письме «уведомления».

ПЕРВОЕ.  Обнаружение при аудите со стороны органа по сертификации (ОС) хотя бы одного недостатка, связанного с невыполнением требований внутренних документов системы качества , будет рассматриваться как несоответствие требованиям Авиационных правил.

Необходимость наличия системы качества у данной организации определяется требованиями ФАП-145, где установлено, что она должна разработать и поддерживать в рабочем состоянии систему качества для гарантий выполнения работ в установленной сфере деятельности [2, п. 13.2].

Вместе с тем, понятно, что это положение носит лишь общий характер, тогда как для нас важно выявить требования, которые более конкретно описывают такую систему. Автор смог найти среди документов Минтранса России и Федеральной авиационной службы Российской Федерации всего два положения, содержащих требования к тому, что должно проверяться в ходе сертификации ремонтных организаций и что должна включать в себя их система качества.

Первое положение содержится в «Порядке сертификации организаций по техническому обслуживанию авиационной техники» и устанавливает перечень характеристик, контролируемых при сертификации подобных организаций [3, Приложение 1]. Очевидно, что порядок управления такими характеристиками должен быть описан и включен в состав внутренних документов системы качества.

Во втором положении зафиксированы требования непосредственно к системе качества, но они, как оказалось, ограничены необходимостью установления процедур технического обслуживания и ремонта авиационной техники, обеспечивающих выполнение ФАП-145 и создающих уверенность в том, что работы в соответствующей сфере деятельности будут выполняться качественно [2, п. 13.1]. Анализируя же сами требования ФАП-145, нетрудно убедиться, что данные процедуры должны быть связаны исключительно с ТЕХНОЛОГИЧЕСКИМИ вопросами деятельности: подробно описывать выполняемые работы, определять управление производственными площадями и производственной средой, соответствующим персоналом, применяемыми инструментами и материалами и т. д.

Понятно, что эти процедуры тоже должны войти в состав документов системы качества.

Поэтому, если говорить о совокупности внутренних документов системы качества, необходимость наличия которых определяется этими двумя документами, то не вызывает никаких сомнений, что невыполнение требований ЭТОЙ категории внутренних документов системы качества действительно ДАЕТ ОС все основания констатировать невыполнение и соответствующих требований ФАП-145. Другими словами, в отношении них анализируемое положение является обоснованным.

Но при этом нельзя не принимать во внимание другое обстоятельство.

Простой анализ этих же двух документов показывает, что ни «Порядок сертификации…», утвержденный в 1997 г. и с тех пор ни разу не пересматривавшийся, ни ФАП-145, даже в своей последней редакции 2007 г., ни другие документы, разработанные в рамках Системы сертификации на воздушном транспорте РФ, никак не учитывают наличие колоссального количества самых разных методических «находок» в области менеджмента качества, сделанных мировым сообществом в XX — начале XXI в., в том числе в области систем менеджмента качества (см., например, [4]). И поэтому есть все основания полагать, что современные руководители (в том числе и данной организации), следуя духу времени, МОГЛИ при организации бизнес-деятельности РАСШИРИТЬ рамки требований ФАП-145, внедрить в сертифицируемую деятельность те или иные современные методы менеджмента качества (и вообще, какие-то другие методы управления) и ВКЛЮЧИТЬ процедуры управления ими в состав документов своей системы качества.

Но тогда, опять же, очевидно, что невыполнение требований ТАКИХ внутренних документов системы качества НЕ БУДЕТ невыполнением требований ФАП-145.

Данное обстоятельство указывает на то, что в ОБЩЕМ СЛУЧАЕ в приведенной редакции анализируемое положение методически обоснованным признать НЕЛЬЗЯ.

ВТОРОЕ.  Обнаружение при аудите со стороны ОС хотя бы одного  недостатка, связанного с невыполнением требований внутренних документов системы качества и не обнаруженного при внутреннем аудите , будет рассматриваться как несоответствие требованиям Авиационных правил.

В этом положении обсуждения требуют сразу несколько моментов.

Во-первых, как указано выше, в системе качества данной организации обязательно должны присутствовать внутренние документы, невыполнение которых означает невыполнение требований ФАП-145. И если это будет установлено в ходе аудита со стороны ОС, то АВТОМАТИЧЕСКИ должно быть расценено как невыполнение соответствующих требований данных Авиационных правил: ВНЕ какой-либо связи с тем, были выявлены такие несоответствия в ходе внутренних аудитов или нет.

По этой причине в отношении ТАКОЙ категории внутренних документов вводить со стороны ОС в качестве НОВОЙ «нормы» совершенно ОЧЕВИДНОЕ положение, процитированное выше, представляется ничем не обоснованным, ибо означает «ломиться в открытую дверь».

Что же касается тех внутренних документов, которые по инициативе самой организации содержат дополнительные требования (см. выше), то их невыполнение НЕ ЯВЛЯЕТСЯ невыполнением требований ФАП-145 и, следовательно, никак не должно влиять на итоги сертификации. Поэтому данные документы никак не должны интересовать ОС. Как и то обстоятельство, были выявлены несоответствия этим требованиям в ходе внутренних аудитов или нет.

Поэтому в отношении ТАКОЙ категории внутренних документов вводить в действие обсуждаемое положение также представляется ничем не обоснованным, ибо ни выполнение, ни невыполнение этих требований не имеют никакого отношения к целям и критериям данной сертификации. Здесь ОС тоже просто «ломится в открытую дверь».

Во-вторых, если исходить из требований Авиационных правил, относящихся к организациям, осуществляющим ремонт авиационной техники, то в них автор не обнаружил никаких положений, устанавливающих ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ создания института внутренних аудитов системы качества. Поэтому даже при наличии действующей системы качества данная организация НЕ ОБЯЗАНА организовывать и проводить внутренние аудиты этой системы. В этом смысле любая ссылка ОС на внутренние аудиты как на ОЧЕВИДНО существующий компонент системы качества ничем НЕ ОБОСНОВАНА.

В-третьих, если организация и проводит внутренний аудит своей системы, то надо отчетливо понимать, что его механизм изначально основан на ВЫБОРОЧНОЙ проверке. Это означает, что положительные результаты аудиторской проверки соблюдения какого-то требования в одном месте ПРИНЦИПИАЛЬНО НЕ ИСКЛЮЧАЮТ возможности наличия несоответствия этому требованию в другом: риск существования несоответствия данному требованию в других местах в таких случаях изначально НЕ НУЛЕВОЙ.

Отсутствие несоответствия в проверенном месте методически не требует не только его устранения (поскольку устранять нечего), но и разработки соответствующих корректирующих действий, которые могли бы охватить другие потенциально опасные, но непроверенные места — ибо для этого нет никакого обоснованного повода. А значит, данное несоответствие в этих местах вполне может быть.

Более того, риск выявления несоответствия сохраняется в будущем даже в отношении того места, которые было проверено ранее с положительным результатом, потому что со временем там могут произойти (неважно, по каким причинам) события, приводящие к отклонению от требований.

Из этого следует, что изначально нет никаких оснований НАПРЯМУЮ связывать возможность обнаружения того или иного несоответствия в ходе аудита со стороны ОС с тем, что оно в свое время не было выявлено в ходе внутреннего аудита. И тем более использовать это как некое «отягчающее обстоятельство» при принятии решения о сертификации, вызывающее необходимость введения ограничений.

В-четвертых, заметим, что анализируемое положение, кроме всего прочего, содержит неопределенность, порождающую логическую коллизию. Судите сами.

Обнаружение при аудите со стороны ОС хотя бы одного  недостатка ... НЕ ОБНАРУЖЕННОГО при внутреннем аудите, БУДЕТ рассматриваться  как несоответствие требованиям Авиационных правил.

Но в таком случае простая логика заставляет прийти к выводу, что обнаружение  недостатка … ОБНАРУЖЕННОГО при внутреннем аудите , уже  НЕ БУДЕТ рассматриваться  как несоответствие требованиям Авиационных правил. А это уже прямое нарушение правил сертификации.

ТРЕТЬЕ.  После устранения недостатков и  согласования корректирующих мер по совершенствованию системы внутреннего аудита  ремонтной  организации… сертификат ремонтной организации выдается сроком на один год.

Как сказано выше, руководство ОС изначально МЕТОДИЧЕСКИ ошибочно «углядело» причину наличия несоответствия, выявленного в ходе сертификационного аудита, но не выявленного ранее при внутреннем аудите, в «дефектности» механизма внутреннего аудита. И именно ПОЭТОМУ требует принятия мер по совершенствованию системы внутреннего аудита.

Автор же для такого заключения не видит никаких оснований. Подробная аргументация этого приведена в его статьях [5, 6]. К ним необходимо добавить еще и следующее соображение.

Давайте поставим себя на место сертифицируемой организации: просто НЕПОНЯТНО, ЧТО именно нужно исправлять в механизме планирования и проведения внутренних аудитов для его совершенствования. А ведь надо будет не только устранить какой-то необъявленный и непонятно в чем заключающийся (а значит и НЕСУЩЕСТВУЮЩИЙ) недостаток в этом механизме, но еще и разработать корректирующие действия, которые должны быть направлены на устранение ПРИЧИНЫ этого несуществующего недостатка. Да еще согласовать их с ОС.

Даже если это будет «сделано» обеими сторонами, совершенно очевидно, что в результате будут «сгенерированы» надуманные корректирующие действия, нужные ОС лишь для одного: «продемонстрировать» свою принципиальность и последовательность. Вот только перед кем? И почему именно ТАКИМ образом?

ЧЕТВЕРТОЕ.  В течение года ремонтная организация должна  ежемесячно представлять в адрес  ОС согласованные отчеты о ходе выполнения  внутренних аудитов .

Само по себе требование к сертифицированной организации представлять в ОС определенные документы, отражающие ее деятельность в сертифицированной сфере, является правомерным. Более серьезные проблемы связаны с другим: КАКУЮ именно информацию ОС хочет увидеть в запрашиваемых документах и ДЛЯ ЧЕГО она ему нужна?

Если понимать приведенный выше текст дословно, то организация должна представлять не сами отчеты о проведенных внутренних аудитах, а отчеты  о ходе выполнения  внутренних аудитов. А ТАКИЕ отчеты, кроме информации о том, прошли ли запланированные аудиты или нет, никакой другой информации не содержат. По этой причине их ценность весьма сомнительна. В подобных отчетах будет хоть какой-то смысл, если говорить об анализе хода внутренних аудитов за какой-то большой период, например за год.

Если все-таки речь идет именно об отчетах о проведенных внутренних аудитах, то само по себе их СОГЛАСОВАНИЕ с ОС (даже не обсуждая здесь, что именно должно быть согласовано, а также обоснованность и целесообразность такого требования) означает, что с момента согласования их содержание стало ИЗВЕСТНЫМ ОС. Причем в таком варианте, который устраивает ОС.

Но ведь тогда очевидно, что получаемые затем окончательно оформленные отчеты о внутренних аудитах никакой НОВОЙ информации для ОС содержать НЕ БУДУТ. По этой причине их сбор представляется избыточным и лишь бюрократически обоснованным действием, поскольку данные отчеты при согласовании УЖЕ подверглись анализу, установленному самим же ОС, и это будет засвидетельствовано ДОКУМЕНТАЛЬНО в оригиналах отчетов в виде согласующих подписей. При необходимости же копии этих документов

всегда могут быть запрошены.

ПЯТОЕ.  Обнаружение при аудите со стороны ОС хотя бы одного недостатка... будет рассматриваться как несоответствие требованиям Авиационных правил, требующее  введения ограничений.

После устранения недостатков и согласования корректирующих мер… сертификат ремонтной организации  выдается сроком на один год.

Действующая редакция Воздушного кодекса на самом деле предусматривает, что органами, выдавшими сертификаты, могут быть введены ограничения на их действие [1, ст. 10, п. 1].

Происходить же это должно в порядке, установленном Федеральными авиационными правилами.

И таковые действительно имеются. В документе «Порядок сертификации…» установлено, что сертификат, как правило, оформляется сроком на два календарных года, исчисляемых с даты его подписания. Вместе с тем ОС

может установить иные сроки действия конкретных сертификатов с учетом результатов сертификации конкретной организации [3, п. 8.4].

Так что здесь ОС действует в соответствии с предоставленными ему правами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В соответствии с действующими в Системе сертификации на воздушном транспорте Российской Федерации правилами ОС может сокращать срок действия сертификата, учитывая результаты сертификационных действий. Это — его право.

В то же время очевидно, что для ТАКОГО решения у ОС должны быть соответствующие ВЕСОМЫЕ аргументы.

Представляется, что выбор в качестве такого аргумента выявление хотя бы одного недостатка, связанного с невыполнением требований внутренних документов системы качества и не обнаруженного при внутреннем аудите, не только не обладает хоть какой-то дополнительной весомостью против простого выявления несоответствия требованиям ФАП-145, но и является методически несостоятельным, поскольку:

• в общем случае в системе качества могут быть внутренние документы, невыполнение требований которых НЕ МОЖЕТ ВЛИЯТЬ на результаты сертификации;
• возможность выявления того или иного несоответствия в ходе аудита со стороны ОС никак не предопределено тем, было или не было обнаружено аналогичное несоответствие в ходе внутреннего аудита;
• необходимость усовершенствования механизма внутренних аудитов никак не может быть связана с тем, что во время аудита ОС были выявлены несоответствия, не выявленные в ходе внутреннего аудита;
• ежемесячное предоставление согласованных отчетов о ходе выполнения внутренних аудитов никакой ценности для ОС не представляет.

С учетом этого автор разделяет содержащееся в письме мнение представителей организации о недостаточной обоснованности полученного уведомления и видит выход из данной ситуации в одном — в направлении аргументированного несогласия-претензии с описанными в письме «дополнениями» к правилам сертификации в ОС.

В соответствии с «Требованиями к органам по сертификации объектов гражданской авиации» он обязан рассмотреть и принять решения по претензиям, апелляциям и спорным вопросам, поступившим от заявителей и относящимся к проведению сертификации [7, п. 6.1]. Уверен, что после объективного рассмотрения такой претензии ОС найдет в себе мужество отменить данное «нововведение».

Если же этого не случится — следует обратиться в Руководящий орган Системы сертификации на воздушном транспорте Российской Федерации¹.

______________________

¹ Хотя (как это ни покажется странным) в «Порядке сертификации…» [3] о наличии у сертифицированных организаций прав обращаться в Руководящий орган этой системы сертификации с претензиями и жалобами на действия ОС ничего не сказано.

1. Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 № 60-ФЗ (в ред. от 05.12.2013).

2. Федеральные авиационные правила ФАП-145 «Организации по техническому обслуживанию и ремонту авиационной техники» (в ред. Приказа Минтранса РФ от 13.08.2007 № 117).

3. Система сертификации на воздушном транспорте Российской Федерации. Порядок сертификации организаций по техническому обслуживанию авиационной техники ССВТ-ТО (утв. Приказом ФАС России от 30.12.1997 № 287).

4. Качалов В.А. Вееры методов менеджмента против жаркого ветра ВТО // Стандарты и качество. – 2013. – № 11, 12.

5. Качалов В.А. К вопросу о целях внутреннего аудита // Методы менеджмента качества. –2011. – № 10.

6. Качалов В.А. О предназначении внутренних аудитов системы менеджмента качества // Методы менеджмента качества. – 2013. – № 1, 2.

7. Требования к органам по сертификации объектов гражданской авиации ПР ССГА 04-02 (утв. Распоряжением Минтранса России от 8 апреля 2002 г. № НА-112-р).

Автор:  Качалов В.А.